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领导干部财产申报政策规定的演进
县（处）级以上领导干部收入申报的首次规定
木工
1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，首次明确要求各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人必须申报个人收入。申报项目包括：工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画作品等劳务所得；事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。这个规定当时被视为反腐败的重大创新，但从实施效果看不尽如人意，其原因除却实施过程中实施主体普遍“不主动”甚至抵触等因素之外，还与规定本身存在的不足有关。一是申报的主体和范围不完整。只申报个人收入，不申报家庭财产；只申报个人的工资、奖金、津贴、补贴和劳务所得等部分收入，没有涵盖所有形式的收入，这给规避申报者以可乘之机。二是申报时限设计不严密。没有规定初任申报，无法确定其任职前的财产状况，无法计算其财产在任职期间的增量及财产来源的合法性；没有设置离任申报，无法明确离任前家庭财产的基数，使得部分掌握实权的官员在离退休后可以逃避对其“财产黑数”的监控。三是申报结果不透明。申报材料交给本单位的人事部门，并报送相应的上级组织人事部门备案，而负有监督检查职能的纪检监察部门并不受理申报。收入申报资料也不对社会公开，致使有些官员申报信息与其实际财产状况落差巨大，从而削弱了申报的公正性和监督的独立性。四是事后惩戒缺乏威慑力。不申报或申报不实，后果只是批评教育或者党纪政纪处分。
从收入申报到财产申报
相比1995年的规定，中央纪委、中央组织部于2001年6月15日联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》则有了明显进步。一是申报内容不仅基本涵盖了我国领导干部的实际财产状况，而且将申报主体的范围扩大到了配偶和其所需要抚养的子女。申报的财产包括人民币和外币的现金、存款和有价证券，合计价值10000元人民币以上的债权和债务，私有房产，单件（套）价值10000元人民币以上的贵重物品，名人字画、古董，领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的投资、股份，土地使用权等。二是离退休干部要在离任后一个月内申报。三是申报的接受部门是组织部门，同时要向中央纪委备案。但是，由于规定仅限于省部级现职领导干部，且仍然缺乏公众监督的透明机制，因此，腐败分子的数百万乃至数千万的家产仍然可以隐藏在“阴暗的角落”里。
不断调整领导干部报告个人有关事项的规定
2004年7月，针对贪官外逃前利用亲属事先向海外转移财产的特点，中央纪委决定在部分地方开展领导干部亲属出国、子女就业申报备案试点工作。2005年1月3日，中共中央发布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中又特别提到了“完善领导干部重大事项报告和收入申报制度”。而早在1997年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》就已经要求，领导干部应报告本人、配偶及子女在房产、婚丧喜庆，与外国人通婚、出国、经营企业，受到执法机构查处或涉嫌犯罪等重大事项。2006年9月24日，中共中央办公厅又将《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规颁布实施，要求党员干部9类个人事项必须报告，包括本人婚姻变化情况；持有因私出国（境）证件情况；因私出国（境）情况；子女与外国人、港澳台居民通婚情况；配偶、子女出国（境）定居，在国（境）外经商办企业情况，担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构主管人员情况，被司法机关追究刑事责任情况等。但是，上述规定并未包括个人财产申报的内容，而且申报的事项也不公开，因此，党员领导干部向党组织报告个人事项的规定，虽然在推动廉政建设方面发挥了一定的作用，但总体效果不理想。
随着我国反腐倡廉建设的不断深入，新的腐败形式如住房腐败、“灰色收入”等问题受到党中央的高度重视，并引起人民群众的热切关注。在整合1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的基础上，2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，新规定在申报范围、申报主体、处置力度和申报材料运用等方面进行了调整、细化和升级。一是将房产、投资等情况列入了报告内容，拓宽了申报的范围。二是将非党员领导干部纳入了申报主体，扩展了报告主体的范围。三是增加了违反申报纪律将调整工作岗位、免职等组织处理和纪律处分的责任追究方式，强化了申报环节在预防腐败中的作用。四是明确了组织（人事）部门在干部监督和干部选拔任用工作中、纪检监察机关（机构）在履行职责时、检察机关在查办职务犯罪案件时，可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料，使申报内容成为干部选拔、监督的重要依据和办案过程的重要证据。然而，由于新规仍然缺失公示环节，使得公众难以监督，因此其监督效果不容乐观。
他山之石
由于政策性规定难以突破，且缺乏应有的刚性，因此，如何克服重重障碍推进已具备雄厚民意基础的官员财产申报立法，仍是一个亟待解决的问题。近年来俄罗斯就致力于国家官员收入和财产信息申报制度的建设，虽然阻力也很大，但2008年12月25日，俄罗斯总统梅德韦杰夫仍然签署了《反腐败法》，2009年4月，包括俄罗斯总统、总理的收入和财产信息首次公布于众，产生了良好的示范、表率效应，而俄罗斯其他高级官员和普通官员如果说这一年尚未就自身信息的公布做好思想准备，那么2010年4月他们的相关信息刊载于能够让国民评头论足的网站栏目之中，不仅是俄罗斯官员收入和财产信息申报制度建设的重大突破，也是俄罗斯社会的一大进步。可见，要使这项触及官员群体切身利益的改革能够获得该群体百分之百支持是不可能的，事实上这是各国都会遇到的问题，但没有任何一个民主和法治的国家会因部分官员的阻扰而停止这部法律出台的步伐，俄罗斯的实践证明，官员财产申报法的出台和运作反过来会促进公职人员观念的转变。
（作者系上海市委党校研究生部主任） 来源：《学习时报》 |
