|
来源：南方周末 作者：林战
高速公路收费应有法律依据和充分理由，遵循经济规律和市场经济原则，决策应公开透明，用途应充分保障公共利益。
长假八天，全国收费公路首度免费大开，结果大拥堵。
免费午餐带来的不全是掌声。有公众仍不满足：平日也应该免费；路桥公司哭诉：损失惨重。
有人认为高速公路免费是“回归公共品”之举，但也有人声称行政命令干预上市公司。矛盾背后究竟发生了什么？
谁的“公”路
开车经过中国任何一座路桥收费口，取卡收费后，车主都会收到一张发票。有时会收到财政部门开具的财务发票，有时会收到地税部门开具的税务发票。
不同类别的发票凭证，代表着对不同类型的收费路段收取通行费。在我国，收费公路分为两类：政府还贷公路和经营性公路。
政府还贷公路是指县级以上地方政府交通主管部门“利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路”，原则是“不以赢利为目的”；经营性公路是指国内外经济组织“投资建设”或者依照公路法的规定“受让政府还贷公路收费权”的公路。
中国收费公路的出现始于1984年，同年国家出台“贷款修路，收费还贷”政策。按照国务院法制办和交通部负责人2004年接受人民日报采访的说法，政策的逻辑可解读为：
1.公路是公益性设施，从理论上讲，应当全部由政府无偿提供；
2.在交通需求巨大和政府财力紧张情况下，出台此“特定政策”；
3.在财力增强和路网渐趋完善后，应“顺理成章”实行以非收费公路为主，适当发展收费公路的政策。
按照交通部门惯常的说法，没有收费公路政策，就没有公路交通的快速发展。在我国现有公路网中，95%的高速公路，61%的一级公路都是依靠收费政策建设的。
以建于1990年的四川成渝高速为例，总里程为340公里，造价37亿元，而成都市1990年全年的基本建设投资不到16亿元。
钱从哪来？据《中国交通报》报道，目前收费公路建设总投资中将近70%的资金是通过银行贷款和集资获得的。
收费政策带来投资主体多元，使公路行业成为市场化程度最高的行业。不过，绝大多数收费路桥的控制权，属于政府。
2003年国资委组建后，许多高速公路划归国资委监管，如浙江省有70％的高速公路里程由省交投这样的国资企业控制，为实现国有资产的保值增值，必须保持一定的盈利能力，“省国资委会考核”。
面临着高负债及经营性压力，地方政府在交通运输业有更高的获利需求以对冲成本和风险，“实行以非收费公路为主，适当发展收费公路的政策”的目标也就从“顺理成章”变成“举步维艰”了。
2009年开始，我国逐步取消二级公路收费，以2008年的总里程数据看，意味着有60％的收费公路逐步回归公益性。
多位受访的交通主管部门官员均对南方周末记者表示，回归公益是公众的呼声，也同样是主管部门的共识。但从经营管理上来说，经营性公路全部以公司法人运作日常经营，政企分开，国有资本统一管理，交通主管部门的事权已被削弱。
利益捆绑
“不可能吧？”听到“61.76％”这个数字时，王建惊讶不已。
作为徽杭高速的一名高管，王建在这个行业浸淫多年，但看到19家高速公路上市公司的平均毛利率数据时，仍不免吃惊。被称为暴利行业的房地产上市公司，平均毛利率不过40％。
当确认来自2012年的中报统计后，王建吐出一句话：“反正我们是亏的，所得税都不用交。”
能够上市的高速公路，已属于最优质的资产。但以另一项重要的财务指标“净资产收益率”看，19家高速公路上市公司2011年最高为18.8％，最低仅为3.8％，平均投资回报率低于社会平均投资回报率。
“高速公路近年来社会资本尤其是民营资本不积极，就是因为投资大，负债高，前景不明朗。”王建说。以目前的高速公路投资成本，建设1公里高速路成本已近1亿元，且随着征地拆迁成本只升不降；而银行一年期贷款利率以6.56%计，一年光利息就要支付656万元/公里。
王建认为，毛利率并不能反映出中国庞大高速路网的运营现状：冷热不均，以盈养亏。以浙江为例，机动车保有量居全国前列，但除上市公司沪杭甬和杭金衢、甬台温等少数几条主干高速盈利能力不错外，大部分收费公路运营状况并不好。
盈利的公路不仅要养活自己。北京交通大学教授赵坚告诉南方周末记者，目前，国内的高速公路公司多为地方政府运营，通行的做法是，省级行政部门建立融资平台，以路养路，用已超期的路来还亏损的钱，用效益好的路支持新的路政建设。
以路养路，是部分高速公路超期收费的最“正当”理由。它们一般援引的合法依据是，2004年出台的《收费公路管理条例》提出，“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”
不过，有专家指出，目前许多路桥公司管理的高速公路并不是“统一贷款”，没理由“统一还款”。
目前高速公路营收普遍严重依赖通行费，以上市公司江苏宁沪高速为例，2012年上半年下辖七条路桥的通行费收入总计约25.6亿元，服务区和广告两项收入总计为11.7亿元，不到前者的一半。
最大限度收“过路费”，成为不二选择；对于公众特别是私车主而言，则意味着支出，不满情绪于是产生。
强制清理
就在这个国庆长假后的第一天，河南省第一条收费桥梁——郑州黄河公路大桥结束26年的收费史。
这座大桥在2012年10月8日取消收费前，被当地市民称为“吸血鬼”。审计署2008年的审计报告显示：该桥总投资1.78亿元，1996年已经全部还清贷款，违规收费14.5亿元。
玄机就在于“收费年限”。据河南省发改委副主任王红介绍：自1986年10月通车至2000年8月前，黄河公路大桥属还贷公路桥；2000年8月以后，经批准转为经营性收费公路桥，属于河南中原高速公路股份有限公司上市资产，核定的收费年限截止到2020年，两者合计达34年之久。
如何确定收费期限和收费标准，一直备受争议，也经历了一个调整的过程。2004年11月前，通行的做法是参照交通部1996年发布的九号令中关于“转让公路经营权中的车辆通行收费权，应坚持以投资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资预测回收期的50%）为基准的原则，最多不得超过30年”。
2004年8月，国务院通过了《收费公路管理条例》，明确规定：还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年（中西部20年）；经营性公路收费年限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年（中西部30年）。
近两年政府清理力度不可谓不大。2011年自6月起，交通部等五部委启动全国收费公路专项清理工作，久被诟病的首都机场高速公路开始单向收费；2011年4月，五部委又联合下发通知，禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路。
收费年限上限标准再清楚不过，但违规收费路桥比比皆是。仅2012年7月，江苏省政府就一下子砍短11条高速公路收费年限，其中，9条经营性高速公路均从原先的30年收费压缩至25年，2条政府还贷性高速公路则由过去的20年收费年限减短到15年。
调整的结果也只是“不超上限”。王建透露，虽然近年来部分省市出台了收费公路收费年限测算细则，但弹性很大，基本上按最高限来。
在具体操作中，一般在项目立项时，根据投资总额、交通流量、收费标准、通行费收入、运行成本及税负等因素，核定满足收费公路属性的收费年限，经过听证环节后，上报属地省政府审核批准并公示。
浙江省交通厅财务审计处一位官员分析认为，这样的核算本身就有问题，除投资总额可依据已审计核定的决算数外，其他指标都是根据历史数据进行推算和预测，由于每新一届政府都会对路网规划进行修订，因此推算数据往往具有“不确定性”。这也为收费公路公司更改收费期限留下了口实。
此外，在收费期限临近时，高速公路公司往往会提前谋划扩建或复线工程，以拉长收费期限，而这类情况相关法规并没有规定。1996年通车的沪宁高速就不在江苏省的清理名单中，以扩建和获批为由，这条路的收费期限仍是36年。
庞大的通行费收入又流向何方？
前面提及收费站出具的两种收据凭证中，政府还贷公路出财务发票，意味着这是一项行政事业性收费，根据规定，还贷公路收费将统一存入财政专户，并用于偿还贷款和必要的养护管理支出，严格执行收支两条线。
经营性公路出具的地税发票，意味着这是一项经营性收益。法律法规不会界定经营性收益的使用流向。据南方周末记者不完全统计，在上市的高速公路公司中，赣粤高速、海南高速、山东高速、宁沪高速、五洲交通等，均涉足房地产。
南方周末记者注意到，国内重要的高速公路，多属于或已转为经营性公路。而确定其收费年限的“收回投资并有合理回报”原则，没有具体标准。收费总额超过投资额乃达数倍的公路常成为众矢之的，但它们的实际成本及收费支出并不明朗。
“经营性高速公路公司的收益使用原则，除社会资本部分外，国资部分跟其他国有企业并没有什么不同。”王建说。实际上，这恰是长期以来让公众不高兴的地方。
（应受访者要求，王建为化名） |
